嘉庆年间，辰沅永靖兵备道傅鼐在湘西苗疆实施修边、练勇、屯防三大方略。其中的屯防，分军屯、民屯、苗屯，屯田的来源，赎取苗民抵押给汉民田万余亩，曰官赎田，收回因战乱抛荒的田地，曰官垦田，还动员地主献田，叫献官田。因屯田故，地处偏远的凤凰厅能够供养一支常驻五千余人的军队，谓均田养勇，成为利用本地资源解决边远少数民族地区防务的成功范例。

至林则徐任湖广总督时止，湘西屯防已历四十余载，弊端丛生，难以为继，迫切需要整顿。林则徐巡历湘西苗疆后，发现了这一问题，决心予以大力整顿。道光十八年（公元1838年）正月十九，他在上奏朝廷的《清查苗疆屯防事宜酌议条款折》系统阐述了他整顿湘西苗疆屯务的主张。主要有七个方面，即清屯田、清佃欠、清支销、清借款、筹归补、申边禁、移屯员等。

经核查，至道光朝，凤凰、乾州(今吉首)、永绥(今花垣)、古丈坪(今古丈）、保靖、泸溪、麻阳七厅县，累积丈收田土152157亩，其中授老幼丁等田土6109亩，授屯长、屯丁田44346亩，官府免费提供土地、种子、耕牛与住房，且耕且守，以粮代饷。另外101700亩召佃收租，以一亩一两白银计，共十万余两白银的租金，用于养瞻勇丁与道、厅县一应开支。但屯长、屯丁存在将屯田私下典当的问题，长此以往，屯防将名存实亡。为此林则徐责成所在道、厅县严加检查，如有违禁，即行从严惩办，务使积弊永除，确保屯防长久。

凤凰阿拉营镇天星村碉楼。刘德靖 摄

苗疆召佃收租，在傅鼐任辰沅永靖道的时候，共收租谷105488石，嘉庆十九年核减5500石，每年实征租谷99988石，道光元年又核减20770石，每年实征租谷79218石，永为定额，不许再减。无奈苗疆田土瘠薄，刀耕火种，加上十年有九年水旱灾害，收成不好，据统计，自道光元年至十五年共计佃欠租谷9566石，佃户实在无力完纳。为此林则徐一方面请求朝廷豁免道光元年至十年佃欠租谷，一方面责成辰沅永靖道督饬屯弁，发展水利，精耕细作，提高粮食产量，确保足额完佃，不许再有佃欠。道光帝是个吝啬鬼，不料此次十分大方，一笔勾销湘西苗疆道光元年至十年佃欠租谷4650石。

查湘西屯防经费，嘉庆年间可收租谷十万余石，可以满足各项开支。但到了道光以后，租谷一减再减，导致收支不平衡。为此林则徐责成辰沅永靖道赵文在与永顺府知府诸嘉杏进行核查，明确哪些为刚性支出。据统计，每年湘西苗疆实需开支银谷79200余石。其中每年七厅县屯务人员薪酬、养廉银、练勇军饷、操练、军火购置费、红白喜事慰问金、碉卡维修等需支银25290两；屯弁、练勇、苗兵口粮、添制军械、水毁田土恢复、学生奖学金、教员、差役薪酬等每年共需谷38640石；每年新增学生奖学金、儒学、屯、苗义学教员薪酬、乡勇义烈祠祭祀，以及社会救济，等等，共需支谷4229石；七厅县书籍费、加班食、办公耗材费、碾米费、工匠费、军事教官报酬，以及兵营建设、维修等项共需银550两；其他如七厅县均屯档案整理、装订、屯长薪水、工匠口粮、运送盐粮运费、差旅费、仓廒检修、水车修理、屯防差役口粮，永绥伤残兵丁三百名的口粮等，共需谷10500石。以上各项，为维持运转基本支出，必须确保。

镇筸练勇一千人，他们除了打仗，别无所长，军饷是他们生活唯一来源，军饷菲薄，生活十分艰苦。傅鼐为辰沅永靖道的时候，允许于每年年底青黄不接之时，由辰沅永靖道借给他们银谷以解燃眉之急，但必须在他们的饷银中扣除，相沿成习。道光七年为歉收之年，物价飞涨，练勇借支比往年有增无减。十二年出师湘南羊泉与粤北，他们又借支添置行头，按规定应从他们的军饷中一并扣除。他们悲愤莫名，于是在十六年爆发闹饷事件，险些酿成一场兵变。查明练勇历年积欠借支银6400余两，屯丁与苗弁历年积欠借谷1170余石。林则徐深表同情，请求朝廷豁免练勇历年借欠银两，与此同时，对今后湘西苗疆借支做出严格规定，如有不得已而借支，辰沅道须报请湖南巡抚与湖广总督同意，不得自作主张。

生息银两制度是清代一种财政金融制度，指政府将公用经费借给商人营运生息，而政府则收取一定的利息，以弥补办公经费不足，在清代这种制度只在小范围内试行。

湘西水旱灾害频发，平均亩产214斤，该收的收不上来，是造成镇道财政困难的一个重要原因。为此嘉庆二十五年清廷责成湖南藩司借给辰沅永靖道白银十万两，由辰沅永靖道贷给江淮盐商，江淮盐商每年还本付息12000两，其中利息7000两，闰年加征，留给地方。本金5000两，归还省府，分20年还清，俗称汉岸生息。放贷10万两白银，每年还本付息12000两，简直是明抢，但江淮商人之所以愿意承受，是因为古时实行的是食盐专卖，是暴利行业。汉岸生息，是大清面向湘西的特殊财政金融政策。

凤凰阿拉营镇天星村杨家屯。刘德靖 摄

至林则徐任湖广总督时，湘西实行汉岸生息已经17年，各厅县屯田十万余亩，均处万山之中，每当山洪暴发，田多损毁，不能恢复的共计233亩，正常年份每年佃欠租谷280石，过来均由时任道员赔补，道员敢怒不敢言。林则徐了解到这一情况，指示从汉岸生息中解决因水毁田土佃欠租谷的问题。

道光朝凤凰、乾州、永绥、古丈坪、保靖五厅县额设苗官486名，分别委以守备、千总、把总、外委等职，专管苗区事务，实行“以苗治苗”，大部分是忠于职守的。但据林则徐了解，有守备梁开科、千总吴老吼、欧通国、把总龙老巴、外委龙隆景、石添荣、廖老寅等，因约束不力，名声败坏，以及延误公事之文碧祥等书吏14人，林则徐责令所在厅县将他们革职，并严查汉奸私人苗地，务求汉苗相安无事。

镇筸练勇一千人，五百名驻扎新场，五百名驻扎同全坡，分为左右两哨，每哨设屯千总、屯把总、屯外委、屯额外各一。嘉庆十四年设北关守备，下设千总、把总、外委、额外等官，统帅镇筸练勇。他们与镇筸镇营兵同处凤凰厅，经常发生打架斗殴。为此给事中常大淳奏请将镇筸练勇分凤凰、乾州、永绥三厅安置。但林则徐认为，镇筸练勇多系凤凰本地人，平时拖家带口，靠军饷养活一家人，将他们中一部分迁往外厅县，他们本人及家属安置费难以筹措。为此林则徐将镇筸练勇左右两哨改为两营，一由新场堡屯守备管辖，一由北关屯守备管辖，这样避免了尾大不掉。

林则徐在湘西办屯务小试牛刀，为日后在新疆屯田备边积累了经验。